上海蔬菜惠农政策分析与建议
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shucai1.com
2015-01-19
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摘要：2014年，上海市常住人口突破2400万大关，对于这样一个特大型城市来说，蔬菜产业健康有序发展，对保障民生、促进和谐至关重要。近年来，上海市出台了一系列强农、支农、惠农政策，对提高蔬菜生产能力、稳定市场供应、保障蔬菜安全、增加菜农收入、调动菜农生产积极性具有重大意义。但由于目前涉及蔬菜方面的惠农政策众多，大多数菜农甚至相关蔬菜产业从业者对具体的政策内容和条目缺乏全面的认知。本文对上海蔬菜惠农政策进…
2014年，上海市常住人口突破2400万大关，对于这样一个特大型城市来说，蔬菜产业健康有序发展，对保障民生、促进和谐至关重要。近年来，上海市出台了一系列强农、支农、惠农政策，对提高蔬菜生产能力、稳定市场供应、保障蔬菜安全、增加菜农收入、调动菜农生产积极性具有重大意义。但由于目前涉及蔬菜方面的惠农政策众多，大多数菜农甚至相关蔬菜产业从业者对具体的政策内容和条目缺乏全面的认知。本文对上海蔬菜惠农政策进行梳理，以期为政府政策制定、执行、贯彻落实提供借鉴，扩大惠农政策的影响力和覆盖面。
1上海蔬菜惠农政策基本内容
上海市惠农政策涉及蔬菜产业多个方面，主要有以下几类。
1.1农业生产类
为促进蔬菜生产，保障市场供应和价格稳定，优化茬口布局，提高科学种菜水平，上海市出台了多种农业生产类补贴政策。
1.1.1蔬菜农资综合补贴对上海市范围内常年种植蔬菜面积在0.13hm2（2亩）以上并列入全市3.33万hm2（50万亩）蔬菜生产任务的农户和农业生产经营组织给予每667m2（1亩）90元的补贴。
1.1.2蔬菜高效、低毒、低残留农药补贴给予常年种植蔬菜面积在0.13hm2（2亩）以上并列入全市3.33万hm2（50万亩）蔬菜生产任务的农户和农业生产经营组织每667m2（1亩）40元的补贴。
1.1.3“夏淡”期间种植绿叶菜补贴夏季（6月1日至8月31日），对常年种植绿叶菜且列入全市1.40万hm2（21万亩）“夏淡”绿叶菜生产任务的农户和农业生产经营组织给予每667m2（1亩）80元的补贴。
1.1.4施用商品有机肥补贴对上海市范围内种植粮食、蔬菜等农作物的农业生产组织（合作农场、专业合作社等）、企业和农户施用商品有机肥的给予每吨200元的补贴。此外，还有农业机械购置补贴、设施菜田财政性资产管理补贴等。
1.2保险救助类
为提高蔬菜生产抗风险能力和综合生产力，特别是保障夏季绿叶菜的供应，调动菜农投保积极性，更好地发挥农业保险的风险补偿和防灾减灾作用，上海市出台了相关蔬菜保险扶持政策。
1.2.1“淡季”绿叶菜成本价格保险“夏淡”保险期为6月16日至9月15日，“冬淡”保险期为12月16日至翌年3月15日。以蔬菜生产龙头企业、专业合作社和种植大户为优先投保对象，种植面积在0.13hm2（2亩）以上的绿叶菜种植散户由所在镇、村统一组织投保。市级财政给予50%保费补贴，各区县根据财力予以配套补贴，投保人自缴保费比例应不低于10%。
1.2.2“夏淡”期间菜农高温人身伤害保险保险期为8月16日至9月15日；保险金额为每人20元，其中市、区两级财政共补贴15元；保障内容为高温中暑引起的身故、残疾，根据工伤残疾等级进行赔付，最高赔付额20万元。
1.2.3露地种植绿叶菜〔普通白菜（青菜）、鸡毛菜〕气象指数保险2014年开始试点“夏淡”期间露地种植普通白菜（青菜）、鸡毛菜气象指数保险，时间为7月6日至8月14日，投保对象为蔬菜生产龙头企业和专业合作社。市、区县两级财政给予70%保费补贴。已投保蔬菜种植保险的普通白菜（青菜）、鸡毛菜种植单位，不得投保该气象指数保险。1.2.4其他农业保险补贴政策如农业保险保费补贴，险种包括蔬菜种植保险、大棚设施涉农财产类综合保险等。蔬菜种植保险保费补贴标准为70%；大棚设施保险保费补贴标准为60%。
1.3项目支持类
为贯彻落实科技兴农战略，增强农业科技自主创新能力，加快农业科技成果转化，促进高效生态农业发展，上海市通过开展项目支撑来推进和扶持蔬菜产业发展。
1.3.1科技兴农项目凡涉及蔬菜新优品种选育、蔬菜质量安全、蔬菜生产机械、物联网建设等对蔬菜产业发展有推动作用、能够解决蔬菜生产实际热点难点问题的相关技术都可以参与申报。根据项目研究推广的内容、规模、科技含量进行一定经费支持，经费额度由几十万到上千万不等。
1.3.2蔬菜标准园建设项目单个生产规模在13.33hm2（200亩）以上的农业合作社和农业生产企业，按照“先创后补”的原则，由市财政拨付奖补资金，奖补标准为每个标准园50万元。“十二五”期间，上海市共建设市级蔬菜标准园150个。
1.3.3设施菜田建设项目对于项目区集中连片、面积不少于6.67hm2（100亩）、位置处于该区域平均海拔之上、符合无公害蔬菜生产环境条件的生产经营主体，给予农业设施类建设补贴，每667m2（1亩）不超过4万元；水利设施类建设按实际补贴，上不设限。
1.3.4农民专业合作社扶持项目对在管理、财务、人数、销售等方面满足扶持条件的合作社，给予农业生产基础设施建设、固定资产添置等项目的资金扶持。市级财政扶持合作社联社项目资金原则上不超过100万元，合作社示范社不超过50万元，其他合作社不超过40万元。
1.4综合补贴类
为全面覆盖农业生产及流通过程中的薄弱环节，上海市还实施了一系列综合补贴扶持政策。如地产绿叶菜上市量考核奖励政策，根据“菜篮子工程”区县长负责制中绿叶菜种植面积和上市量分解任务完成情况，全市给予每年1亿元的地产绿叶菜上市量考核奖励资金，主要用于蔬菜生产补贴、蔬菜产能提升、蔬菜产销对接、改善生产和生活条件、加强蔬菜质量安全监管等5个方面。
此外，蔬菜生产综合补贴政策还包括农民专业合作社贷款贴息、农业品牌奖励资金扶持、菜篮子工程车扶持、“三品一标”奖补等政策。
2上海蔬菜惠农政策成效显著
2.1稳定了地产蔬菜周年生产，保障了绿叶菜有效供应
在新一轮“菜篮子工程”区县长负责制的落实下，通过实施蔬菜农资综合补贴、“夏淡”期间种植绿叶菜补贴、农业机械购置补贴、绿叶菜考核奖励资金等政策，确保了全市3.33万hm2（50万亩）蔬菜种植面积和1.40万hm2（21万亩）绿叶菜种植面积，稳定了地产蔬菜周年生产，确保了以绿叶菜为主的地产蔬菜的均衡供应。2013年上海市蔬菜播种面积12.40万hm2（186万亩），蔬菜上市量336万t，总产值60.2亿元，其中绿叶菜上市量160万t，占市场供应量的90%。
2.2提高了蔬菜产业抗风险能力，实现了菜农增产增收
通过实施设施菜田建设、“淡季”绿叶菜成本价格保险、蔬菜种植保险、大棚设施综合保险以及农业生产补贴等政策，大大改善了蔬菜生产条件，提高了蔬菜生产能力，增强了市郊菜田抗御各种自然灾害的能力，减少了因灾害造成的菜农损失，大幅降低了菜农的生产及物流成本，缓解了农资成本上涨给蔬菜生产带来的压力，保护了菜农的基本利益和生产积极性，为实现农民增收奠定了良好基础。
2.3确保了地产蔬菜质量安全，推动了蔬菜产业现代化发展
通过落实蔬菜标准园创建、高效低毒低残留农药补贴、农业品牌奖励、“三品一标”奖补等政策，普及了农产品质量安全知识，提升了蔬菜质量安全水平和竞争力，推动上海蔬菜产业向规模化、标准化、组织化、机械化、节约化方向发展。2013年上海市蔬菜产品质量合格率达到99%以上，“三品一标”蔬菜认证量达到227.3万t，占地产商品蔬菜总量的67.8%。
3上海蔬菜惠农政策存在的问题
3.1政策不够聚焦，项目交叉重复多
上海惠农政策包括农业生产类、保险救助类、项目支持类、综合补贴类等，涉及农业、财政、水务、交通等多个部门。由于各部门对项目管理、资金使用要求各不相同，安排上自成体系，实施不同步，致使项目在规划布局、建设内容和资金分配等方面有不同程度的交叉重复，难以形成合力。而且农业生产政策又同时涵盖种植业、养殖业、水产等多方面，政府通过蔬菜农资综合补贴等各项政策扶持蔬菜生产，但涉及到基层部门的具体工作，还有种植业例如粮食综合直补等方面的内容，各种补贴政策名目繁多，也容易造成一定的混淆。
3.2补贴标准偏低，区县配套压力大
近年来国家惠农资金的投入增长较快，上海市也制定了大量的强农、支农、惠农政策扶持蔬菜生产，但总量仍显不足，项目资金补助标准仍偏低，平摊到每个农户可能只有几十元到几百元，并且随着农业生产资料价格不断上涨，生产成本的增加弱化了补贴政策带给菜农的实惠，难以充分调动菜农的生产积极性。此外，部分补贴政策要求区县配套部分资金，给地方财政造成了一定的压力。由于各区县财力不同，部分区县难以全额配套到位，从而影响了惠农政策的实施效果。
3.3资金兑现滞后，运行机制待完善
上海蔬菜惠农补贴资金发放工作涉及全市逾20万菜农，核实种植面积时涉及面广、情况复杂，每项补贴资金都要分别登记造册，基层工作者统计工作量很大，任务繁重。另一方面，部分考核奖励政策要求生产单位完成上报的计划任务后以奖补的形式发放，但可能由于计划制定不够科学、项目实施进度延迟等原因，导致奖补资金难以按时下拨。再者，菜农流动性大、土地经营权经常发生变化，导致少数种菜补贴没有落实到菜农手中。
4完善蔬菜惠农政策的建议
4.1聚焦热点、难点，适当调整、整合各项政策
适当整合各种补贴，将一些同类补贴予以合并，可以简化操作程序，减少中间环节，降低人力、财力、物力等资源的消耗，使补贴资金兑现过程更加顺畅、简洁，提高工作效率。同时，政策的制定要有一定的导向性，要把充分保障和维护菜农利益放在首位，要把有利于上海市蔬菜产业发展放在突出位置。充分做好调研，针对菜农面临的实际问题制定切合本地实际的惠农政策。可以先行试点，确保制定的政策具有合理性、科学性、可操作性，解决目前菜农最关心、最直接的现实问题，解决当前制约蔬菜产业发展的瓶颈问题。
4.2提高补贴标准，加大资金扶持力度
一方面，各级财政应高度重视菜农利益，进一步加大惠农补贴力度，扩大蔬菜综合补贴的范围，提高补贴标准，在一定程度上保障菜农的实际收益。针对当前农资价格上涨较快、菜农负担较重的现状，建议扩大对菜农在肥料、农药等农业生产资料综合直补的范围，进一步提高补贴的额度和标准，以增强菜农对生产资料价格上涨的承受能力。另一方面，要慎重下达配套任务。市政府在出台要求区县配套的新政策时，要做好相应的调研工作，适当提高市级财政的投入比例，降低区县财政对惠农项目的配套以及菜农投入比例，并应根据不同区县制定相应的配套政策，以保证项目的顺利实施。
4.3完善制度规范体系，助推政策有力执行
在政策执行的过程中，完善日常管理制度，规范资金直补菜农的范围、方式和程序，严格惠农政策的审批管理，保证严格按照时间节点和目标要求完成资金的发放、登记及其他相关工作，不能按计划完成的要形成书面报告，向上级说明理由、备案原因，切实有效地防止政策落实过程中的“变相”、“截留”等问题。审计部门应强化对惠农补贴资金的审计和监督，经常开展专项审计和年度审计。同时，可借助社会力量，充分发挥舆论监督的作用，认真听取蔬菜专业合作社和菜农的意见，及时回应百姓诉求。对农民举报的问题及时立案调查，专案处理，绝不姑息，防止流失、挪用惠农资金问题的发生，以保证惠农政策执行到位、落到实处。
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