当前蔬菜产业补贴政策存在的问题与对策
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shucai1.com
2015-06-11
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摘要：当前蔬菜产业补贴政策的主要问题蔬菜生产补贴存在的主要问题项目补贴追求“短、平、快”，政策连贯性和后期监督有待加强目前中国蔬菜生产补贴主要以基地建设补贴为主，像支持标准园创建项目等“菜篮子”产品补贴政策。虽然这种项目式补贴有其有利的一面，但是由于缺乏连续性和有效的持续监督，个别扶持政策本身补贴对象不明，存在弊大于利的可能。如补贴资金被层层潜规则，使补贴…
当前蔬菜产业补贴政策的主要问题
蔬菜生产补贴存在的主要问题
项目补贴追求“短、平、快”，政策连贯性和后期监督有待加强目前中国蔬菜生产补贴主要以基地建设补贴为主，像支持标准园创建项目等“菜篮子”产品补贴政策。虽然这种项目式补贴有其有利的一面，但是由于缺乏连续性和有效的持续监督，个别扶持政策本身补贴对象不明，存在弊大于利的可能。如补贴资金被层层潜规则，使补贴政策落实不到位；部分生产者打着设施蔬菜生产的幌子，只领补贴不种菜；政策的覆盖面受限制，补贴往往被关系户争取到，对于没拿到补贴的生产者来说有失公平性。
缺乏完善的补贴制度和条例在蔬菜生产补贴政策的补贴标准制定、补贴对象确定以及补贴资金来源确立等方面没有明确的制度和条例，补贴实施的随机性和补贴标准的主观性强，补贴资金也主要由地方政府筹集，地方政府容易陷入被动式补贴，即头痛医头、脚痛医脚的怪圈。因此，有待制定较为完善的制度和条例明确补贴方式和补贴资金来源。
蔬菜流通、销售补贴存在的主要问题
流通成本补贴和平价直销补贴政策效果不明显虽然近年来各级政府为平抑蔬菜价格给予流通、销售等经营环节的补贴资金投入越来越大，但是蔬菜价格波动剧烈程度有增无减。可能的原因有以下几方面：一是目前的菜价补贴主要针对控制流通渠道成本，无法解决农产品上游资源价格上涨和整个社会劳动力成本上升的问题，这种特事特办的方式也无法解决流通体系中的全局性问题。二是因为平价菜销售补贴只对少数超市进行降价补贴，所以几乎对完全竞争的蔬菜大市场的价格没有影响，甚至有人认为采取补贴平价蔬菜超市来平抑菜价是失败的。近几年，湖北武汉、江苏南京和无锡、河南郑州等地轰轰烈烈地建平价超市，最后都出现管理不规范、平价超市不平价、受益人群少、平价菜质量差等问题，起不到平抑菜价的作用。因此有必要借鉴美国的经验，从宏观层面支持构建蔬菜直销体系。
流通补贴和平价销售补贴不利于农产品市场公平竞争蔬菜价格应由市场来决定，菜价补贴扭曲了市场规律。很多地方很多时候菜价高并不是菜贩子造成的，相反，由于大量无业居民和农村劳动力参与贩菜行列，使竞争更加充分，这种市场配置手段更好的起到了平抑菜价的作用。而扶持部分平价超市，实则是加剧了蔬菜销售商之间的不公平竞争，进而影响农产品市场发育。
菜价补贴政策随意性强，政府陷入被动式补贴的怪圈农产品市场的波动性本就服从“蛛网模型”，这意味着价格陡上陡下是常态，加之由于农产品期货市场的快速成长，近年来农产品的金融属性显著增强。在某个时点，因某种因素，农产品价格出现严重背离基本面的情形并不罕见。然而，中国目前的蔬菜产业补贴尚未形成完善成熟的政策体系，各地政府只能围绕蔬菜价格波动进行“救火式”的被动调控型补贴。因此，必须要从长远考虑，建立健全各种农业保障措施和长效补贴机制。
政策性蔬菜保险补贴存在的主要问题
试点的地区不多目前中国开展蔬菜保险补贴的地区只有上海、北京、江苏、广东、山西、山东、福建、安徽、四川、陕西等十几个省（市）的部分大中城市，很多地方的政策性蔬菜保险试点工作仍处于起步阶段，仍存在保险覆盖率不高、试点区域小等问题，制约了蔬菜保险功能和作用的发挥。
补贴的范围和品种不足一些已经开展或正在试点蔬菜保险的城市，享受财政补贴的蔬菜品种也不多，有些地区政策性蔬菜保险指定的蔬菜品种不明确、不合理，农民参保积极性不高。
经济欠发达地区财政实力有限，补贴能力不足蔬菜产业风险大，保费费率高，菜农收入低，蔬菜保险的推广离不开政府财政支持。补贴力度小了菜农不愿意参保，补贴力度大了政府财政资金压力大，这对于很多财政实力弱的城市而言很难做到。
未来蔬菜产业补贴政策的改革方向
建立基本蔬菜生产补贴的长效机制，避免补贴政策的随意性
首先要划定基本菜田。建议中央出台指导政策，要求各省、市根据自身实际情况划定基本菜田，做好相对稳定的蔬菜生产规划，对于基本菜田实施长期稳定的生产综合补贴政策。对于本地菜田蔬菜生产能力不能满足本地需求的城市，可以通过政府之间签约的形式就近在蔬菜生产能力强的地区建立稳定的蔬菜供应基地，由销区政府给产区政府财政转移支持，稳定蔬菜生产。第二，要确定基本补贴蔬菜品种。根据中国蔬菜生产和消费的区域特征，按地区制定基本蔬菜产业补贴品种目录，对于消费量大、分布广泛的大宗蔬菜品种给予重点支持。第三，要确立蔬菜产业补贴基金。基金的方式比财政直接补贴更有利于补贴效果的提高。借鉴日本先进的蔬菜生产补贴政策，建立由中央、地方、团体、生产者等多方共同筹资设立的蔬菜生产补贴基金。对重要的蔬菜品种，中央政府在补贴资金的构成中所占的比例要高一点。
把价格补贴向生产补贴转移，减少政府对价格的直接干预
一方面，蔬菜流通成本补贴和平价销售补贴扭曲市场、不利于公平竞争，财政压力大，政策效果也不明显。因此，公共财政与其长期固定地对农产品价格进行补贴，不如更加关注蔬菜价格波动的生产因素，对于蔬菜价格问题，对于难管、管不好的蔬菜市场，政府不要直接干预，将价格交给市场。将资金直接投入农业生产，直接补贴农民，从而稳定蔬菜市场供应。另一方面，蔬菜生产的专业化程度低，农户组织化程度低，导致蔬菜生产稳定性差；缺乏规范的流通渠道，影响产品销售，造成生产不稳定；蔬菜生产基地建设有待进一步强化等生产因素是导致蔬菜价格波动的重要原因。因此，蔬菜生产补贴应该向专业化、组织化程度高的生产主体倾斜；扶持企业投资建立蔬菜生产基地，完善网点及物流配送体系，对已建成验收的项目进行适当补贴。
建立基本蔬菜政策性保险制度，加大对欠发达地区的支持
政策性农业保险在保障蔬菜生产、保护农民利益、稳定蔬菜价格等方面的优势在美国等发达国家已经充分体现，并且政策性蔬菜保险补贴更加有利于适应WTO规则对农业支持政策的“黄箱”约束。目前，上海、四川、广东等地试点的蔬菜政策性保险已经初步取得良好效果，在中国建立蔬菜政策性保险制度的时机已经到来。首先，中央应根据各地政策性蔬菜保险的探索经验教训，尽快出台推进政策性蔬菜保险试点的意见。第二，鼓励各地积极开展政策性蔬菜保险试点，总结经验，逐步扩大保险范围和蔬菜保险品种。第三，健全完善农产品政策性保险体系，把基本蔬菜纳入全国农产品政策性保险体系，财政给予稳定补贴，同时丰富险种，将产量保险、价格保险以及农产品收入保险相结合，充分实现保障生产、稳定价格和保护农民利益的政策目标。最后，考虑中国东西部、以及蔬菜产区和销区的经济差距，在推广全国性基本蔬菜保险过程中，中央财政要向经济落后地区和蔬菜主产区倾斜，加大保费补贴力度。
完善蔬菜产业补贴政策的法规条例，加强对补贴政策执行的监督
首先，要细化所补贴的蔬菜类别，并根据不同类型的蔬菜规定不同的补贴标准和补贴方式。可以借鉴日本，有大宗蔬菜价格稳定机制、常见蔬菜价格稳定机制、订单蔬菜价格补贴制度等。第二，蔬菜产业补贴政策条款要细化。可以借鉴发达国家经验，在补贴对象、补贴方法、补贴资金等方面制定详细而明确的规定，使得政策的可操作性更强。第三，成立蔬菜产业补贴政策执行监督机构，加强对补贴政策执行的监督。对于蔬菜产业补贴政策执行不力的相关责任人实施严格约束措施，确保农业补贴资金的确实到位，提高蔬菜产业补贴政策的实施效果。
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